张冉 王均伟

　　摘要：人民检察委员会对于解决检察院办案实践中遇到的重大、疑难、复杂案件和事项具有实际性意义。《人民检察院检察委员会工作规则》的出台规范了检察委员会的运转，但随着实践推进，不少问题逐渐显现，主要体现在检察委员会组织建设、检察委员会办事机构的职能、检察委员会决议执行程序等方面。本文从问题出发，结合笔者所在院运行实践，特提出几条完善建议，望可为检察委员会更好的发挥职能、服务检察大局提供可参考路径。

　　关键词：检委会办事机构；工作规则；职能完善。

　　《人民检察院检察委员会工作规则》的出台给各级检察机关的检察委员会开展工作提供了工作指南和法律依据，捍卫了检察委员会的权威和法律地位，为解决重大、疑难、复杂等案件提供了平台，有利于提升办案质量、维护司法公正。但是，在基层检察机关的具体司法实践中，也遇到一些问题，有碍检察委员会职能的发挥，笔者拟以新疆兵团检察机关基层检察委员会工作中遇到的问题为视角，积极研究探索破解问题的正确路径和选择，以期对当前的检察委员会工作有所助益。

　　一、当前常遇问题分析

　　（一）检察委员会组织建设不完善

　　《人民检察院检察委员会工作规则》规定，检察委员会由检察长、副检察长和若干资深检察官组成，成员应当为单数，并设专职检察委员会委员。该规则规定了检察委员会成员的组成、任职条件、履职范围，但是对于检察委员会委员的任职期限、任职届次和退出机制等均未作出具体的规定。这样就会出现检察委员会委员终身任职的现象。一方面，挤占新人空间。新的资深检察官无法进入检察委员会锻炼提升、阐述观点、碰撞思想。另一方面，检察委员会委员缺乏流动性，没有科学合理的竞争机制，检察委员会队伍内就会失去活力。久而久之，检察委员会的专业性和权威性就可能受到挑战。就现在开展的服务保障民营经济工作来说，当前为了保障民营经济稳定发展，根据政策规定，对于涉案的民营企业负责人、实际控制人涉嫌犯罪的，根据其认罪态度、对企业的贡献和各种社会因素考量，可以采取非羁押的强制措施，而一些检察委员会委员始终秉持就案办案的固有思想，忽视了犯罪嫌疑人对于民营企业创造的价值、对于当地经济发展、创业就业实现的价值，一捕了之、一诉了之，不仅无法起到教育惩戒作用，很有可能造成企业经营无法持续，当地大批员工失业的惨状。秉持旧有的司法理念和旧思想办案子是跟不上时代脚步的，是不符合社会主流价值观的，也失去了刑法打击与保护并重的初心。

　　（二）列席人员范围单一

　　《人民检察院检察委员会工作规则》第二十六条规定，检察委员会召开会议，经检察长决定，不担任检察委员会委员的院领导和有关内设机构负责人可以列席会议；必要时，可以决定其他有关人员列席会议。在本条规定中，虽然规定了检察长可以决定列席人员，但是在检察实践中，除新任检察委员会委员任免决定尚未作出的时候，会邀请即将就任检察委员会委员的检察官列席检察委员会，一般很少安排其他人员如青年干警和专家咨询委员列席。而在案件办理过程中，会出现一些涉及其他专业性较强的问题，尤其是涉税案件、污染环境案件或者新型犯罪以及基层检察院较少办理的特殊类型刑事犯罪案件。这些案件专业性较强，需要专业人士当场答疑，因此涉及专业的案件，邀请专家列席十分必要。另外，检察委员会研究讨论的多数为疑难、复杂的案件，而检察委员会委员大多是具有丰富办案经验的员额检察官，对案件的见解一针见血，对法律法规运用更加娴熟。对于年轻干警来说，如果能够列席检察委员会会议，是一个极好的学习机会，通过邀请青年干警列席检察委员会能够加快培养业务人才，助力检察队伍人才振兴。

　　（三）案件承办人汇报水平参差不齐

　　一方面，检察委员会委员在会前了解提交审议案件情况的途径大多数是审阅案件承办人提交的案件审查报告，而这个报告与办案人撰写的案件审查报告有本质上的区别。在司法实践中，许多案件承办人直接将案件的审查报告经过粗略加工后提交检察委员会办事机构进行审核，或者因为不符合提交条件在检委会办事机构提出修改意见后敷衍了事，从而导致案件的审查报告无法突出重点，未将案件办理过程中的难点和分歧意见列明，证据材料部分过于繁琐，不仅导致会前审批程序效率底下，还有碍委员对案件犯罪事实和证据情况的把握。另一方面，案件承办人在检察委员会汇报案件的过程中，因汇报方式、语言表达能力、对案件整体把握情况以及个人主观认识的不同，表现出来的汇报水平也参差不齐。有的案件承办人在汇报案件时照本宣科，将审查报告原封不动地读一遍，既浪费时间又无法突出汇报重点；有的承办人在汇报过程中不能保持客观公正的立场，将自己的内心确信附加在汇报表述中，影响委员们对客观事实的把握和决定；还有的承办人面对检察委员会委员们的当场提问一问三不知，不知道案件某一部分的证据情况、不知道新出台的相关法律规定、不知道案件当事人的具体情况，显得手忙脚乱、不知所措。上述情况的出现就容易导致召开检察委员会的过程中进度推进不顺畅，难以完整、客观的陈述案件事实和证据情况，案件汇报人和委员们沟通受阻，进而可能影响到案件最后的公正处理。

　　（四）检察委员会办事机构建设不完善

　　由于受员额检察官数量限制、基层检察机关对检察委员会工作重视程度不够等主客观方面的影响，基层检察院检察委员会办事机构的人员配备普遍偏弱，基本上属于一个员额检察官配备一个书记员或者助理的人员配比。但是，这样的人员配比往往承担的不仅仅是检察委员会日常工作，还要承担其他理论调研、综合文字材料和检察建议等多项工作，员额检察官一身兼数职，不能做到专心致力研究或者从事检察委员会办事机构的工作。而专职检察委员会委员在基层院更多的属于一种职级待遇，虽然各院普遍配备了不止一名专职检察委员会委员，但是他们从事的往往不是检察委员会办事机构的工作职责，而只是挂名，未真正履行专职检察委员会委员的职责。上述情况导致了以下后果：

　　一方面，检察委员会办事机构在审查提交检察委员会讨论的议题的时候往往仅从程序出发，审查提交审议的议题的程序是否合乎规范，而忽视了审查提交审议的案件报告中是否对证据有客观整体的描述、对于案件的难点和分歧是否表述清楚，提交审议的事项是否符合法律的规定、是否属于应当提交检察委员会研究决定的案件和事项范围，从而忽略了对案件实体的审查，往往容易导致主办检察官面对信访压力较大的案件，为逃避办案风险，提交检察委员会审议决定，由此转移办案责任的情况。同时，检察委员会办事机构的职责之一就是对拟提交检察委员会讨论的案件和事项涉及的法律问题提出意见，在案件初审阶段针对案件提出专业化意见是法律赋予检察委员会办事机构的职责，而实际情况就是检察委员会办事机构因为精力或者能力所限怠于行使该职责，从而逐渐弱化检察委员会办事机构的职能，导致检察委员会办事机构越来越边缘化。

　　另一方面，检察委员会办事机构的监督职能缺乏刚性。在具体司法实践中，存在部分案件承办人在案件办理过程中，未提交检察委员会办事机构审核就直接向检察长汇报案件，经向检察长请示之后直接通知检察委员会办事机构召开检察委员会的程序倒置的不合理情形。这就导致检察委员会办事机构无法有效进行会前的审核把关，对案件的程序和实体仅能进行形式上的审核，进一步导致在检察委员会召开的过程中才发现存在程序倒置的问题。比如 ，拟以事实不清、证据不足作存疑不起诉的案件，程序上应当先退回公安机关补充侦查，经过最少一次退查后仍然无法查清的案件，才可以作存疑不起诉处理。对于这类案件，未经检察委员会办事机构审核把关，即在未经退回补充侦查的情况下召开检察委员会研究，那该次会议应当如何处理？一种可能是作出先退回侦查机关补充侦查，若仍然事实不清、证据不足再作存疑不诉处理的决定。如此，若公安机关补充了新的证据，认定的案件事实发生根本性变化，该如何执行检察委员会决定？是否针对同一案件再次召开检察委员会讨论？另一种可能是本次会议作废，待退回侦查机关补充侦查之后再行处理。这样不仅不符合检察委员会议事规则的规定，而且也浪费检察委员会委员以及检察委员会办事机构的时间，浪费工作资源，而且对于已经召开检察委员会的流程是否有回退节点的可操作性，检察委员会未形成最终决议是否有法律依据等问题尚不明确。

　　（五）检察委员会决议执行程序存在漏洞

　　《人民检察院检察委员会工作规则》第二十三条规定：“地方各级人民检察院检察委员会表决案件和事项，没有一种意见超过全体委员过半数，如果全体委员出席会议的，应当报请上一级人民检察院决定。如果部分委员出席会议的，应当书面征求未出席会议委员的意见。征求意见后，应当按照全体委员过半数的意见作出决定，或者依照版本规则第二十二条的规定办理；仍没有一种意见超过全体委员过半数的，应当报请上一级人民检察院决定。”

　　按照本条规定，对于基层院未形成全体委员过半数意见的，应当提请上一级检察院决定。而规则当中对于基层院形成的未过半数意见，要由案件承办部门还是由案管部门亦或是检察委员会办事机构提请上级院决定？应当提请上级院哪个部门决定？如何提交？

　　由上级院哪个部门接受和办理，上级院的决定如何传达等，都没有作出明确的规定，亦无相关流程可供操作。导致基层院在操作过程中，无法与上级检察院形成良好的对接渠道，基层院无法确定具体转交部门，无法在统一业务系统中操作并留痕，上级院是业务部门还是案件管理部门接收案件材料不明确，上级院也没有规定具体接收流程，导致案件没有办法顺利报请上一级检察院。出现这种情况后，如果提交基层院检委会研究时就已临近办案期限就极有可能导致案件超期无法作出最终处理决定，并且对于检察委员会本身来说，最终未形成过半数的决定，有损检察委员会的权威。

　　二、问题解决路径探讨

　　为了更好的发挥检察委员会工作职能，进一步规范基层检察委员会工作，切实提升检察委员会的决策效率和专业化水平，笔者结合基层检察委员会工作实际，经过深入研究探讨，特此提出以下几点建议，探索建立更加科学、成熟、完备的基层检察委员会工作机制。

　　（一）建立科学的检察委员会委员选任和退出机制

　　随着司法体制改革的不断深入推进、司法理念日渐完善，为了更好地适应基层检察工作的需要，检察委员会委员应当由有较高政治意识、专业性强、办案经验丰富、能紧跟时代不断创新的员额检察官担任，并注重委员层次的广泛性和权威性。

　　第一，在选任检察委员会委员过程中，应当采用检察长决定为主，部门负责人推荐、民主投票选举的方式为辅，将真正适合的人选任到岗。在选任的过程中，不能只关注干部的行政级别和职务资历，要从实际出发，科学规划检察委员会委员的专业比例，广泛选取、择优任用。

　　第二，建议检察委员会委员实行任期制。可以规定，原则上五年一个任期，可连选连任，连选连任不得超过三届，以充分保障检察委员会委员的素能。对于有丰富办案经验，且因任职期限届满退出检察委员会的委员，对于提请审议的案件需要其提供专业意见的，可以由检察长决定邀请列席，针对案件发表参考意见，但是不享有表决权。

　　第三，完善考评制度和追责制度。定期对提交检察委员会审议的案件进行质量评查，明确案件的考核标准，从程序、实体两个方面考评案件办理的合法性，同时综合矛盾化解程度、引发的社会效果等情况，确定打分标准，进行考核评估。对于考核结果不合格的委员予以通报，连续两年考核均不合格的委员，将退出检察委员会。发现泄密、失职渎职、违规办理案件的情况，立即启动追责程序，成立案件调查专班，做到有责必追究、有罪必惩罚。

　　（二）探索多元化列席机制

　　一是适当组织本院年轻的业务骨干列席检察委员会。逐步推进小组化办案机制，即由特定的一位或几位员额检察官带领小组成员，针对某一类刑事案件专项办理的制度。办案组内的案件承办人在办理该类案件过程中，由于办案量大、业务能力强、理论知识丰厚，因此对于某类案件掌握更多的专业性知识和相关司法案例，对案件有更加专业的角度和更理性的判断。同时，对重点培养的高层次人才和业务骨干列席检察委员会，不仅能听取委员们专业的见解，学习到更加切实的实践知识，还能阐述自己的观点，接受委员们的考察。以上人员应当根据案件的疑难程度和特殊程度，安排其列席检察委员会旁听，允许其发表自己的见解，但是不享有表决权。

　　二是应当规范其他机关、单位相关具备专业知识人员的列席。规则对于行业专家、公安机关负责人、纪委监委负责人等能否列席检察委员会没有相关规定。而在办理相关案件过程中，侦查机关因掌握的证据更加详实，对于案件当事人的具体情况更加了解，行业专家对于行业内知识掌握更有参考性，出于某些案件需要，上述人员也应当允许其列席检察委员会，提供专业意见。在上述人员列席时，应当提前签署保密协议，涉及当事人隐私、商业秘密的列席人员应当保密，而且只针对某一个案件或者某几个问题参与讨论、发表意见，无关事项应当由检察委员会工作人员引导离席，并且在检委会委员发表意见期间也应当规定，相应列席人员退出列席。列席人员名单应当由检察长决定。检察委员会委员和案件承办人认为他人有列席必要的，应当报请检察长，说明理由，由检察长决定是否列席。

　　（三）打造专业化检察队伍

　　首先，要提高案件承办人的案件汇报水平。一是规范审核提交检察委员会审议决定的案件审查报告。由各院根据自身实际情况制定审查报告模板，将该文书模板分送给各员额检察官及其助理，以供学习参考。同时，在组织检察委员会委员进行集体学习的过程中，要着重学习和解读该文书模板，加强实际运用。检察委员会办事机构在进行审核把关时，要着重审查议题审查报告是否合乎规范，对于不规范的报告一律发回案件承办人继续完善，待通过审核后再继续流程，召开检察委员会讨论。二是有针对性地组织培训，提升案件汇报水平。可以由检委会办事机构组织，也可以由各业务条线结合本条线实际，通过组织检察官睿课堂或者专题教育培训的方式，邀请在检察委员会案件汇报方面有经验、能力出众的员额检察官传授自身经验，召开座谈会和经验交流会，结合实际案例进行讲解，让其他员额检察官和助理深度学习，提高案件汇报质量。

　　其次，要提高检察委员会委员的专业化水平。除了要学习基本的法律法规、司法解释和相关案例外，对最高检发布的指导性案例和典型案例要及时组织集体学习，还要加强专业领域知识的学习，尤其是金融证券、税务、知识产权、信息化运用等方面的知识。通过线下组织各项培训、线上开授网络课程，各院邀请专家定期开展讲座等方式，增进学习积极性。另外，在检察委员会集体学习的过程中也应当针对指导性案例展开讲解，邀请委员进行案例解析，以案释法，并扩大参会人员的范围，增进学习，交流经验，强化学习效果。

　　（四）加强检察委员会办事机构建设

　　首先，要明确检察委员会办事机构职能。一是审核职能。对于提交检察委员会审议决定的事项和案件，必须经检察委员会办事机构审核把关，检察委员会办事机构有权对提交审议的事项和案件是否符合上会要求严格把关，尤其是将党组会、检察长办公会以及检察委员会讨论研究的内容进行明确区分和界定，防止发生混同。另外，检察委员会办事机构还有权对案件提出法律专业意见。二是督办职能。对于检察委员会作出的决议，由检察委员会办事机构负责监督执行，会后由检察委员会办事机构联系案件承办人，填写案件执行情况反馈表。对于未按检察委员会决定执行或者执行不到位的情况，由检察委员会办事机构了解原因和具体处理结果，并将情况汇报给检察长和检察委员会委员。三是服务保障职能。检察委员会办事机构负责组织召开检察委员会 ，保障会议顺利开展。并且将全程录音录像材料以及会议记录、会议纪要等材料留档，相关材料报送上一级检察院检察委员会备案。除此之外，检察委员会办事机构还要积极组织检察委员会开展集体学习，完成检察长或者检察委员会交办的其他工作。

　　其次，要完善检察委员会办事机构的人员配置。在检察委员会办事机构配备员额检察官和具备法律知识的人才在岗，确保在会前审核时能够兼顾程序与实体审核 ，并发表自己的专业见解，针对案件或者事项提出建设性的意见。对于专职检察委员会委员，要确保其能够积极履行规则规定的法定职责，而不是仅仅作为解决职级待遇的一种手段，对其履职情况进行定期考核。

　　再次，要出台检察委员会办事机构工作细则。在规则的基础上，结合基层检察工作实际，进一步明确规定检察委员会审议案件和事项的范围以及召开的频次和其他需要明确的事项。《人民检察院检察委员会工作规则》中规定检察委员会实行例会制，定期开会。对于各院实际办案情况，应当由检察委员会办事机构报请检察长决定开会时间和期限，定期召开检察委员会。会前由检察委员会办事机构把控流程，承办人预提交检察委员会审议决定的案件和事项，先将报告发至检察委员会办事机构，经审核，符合上会条件的，由检察委员会办事机构提交检察长决定；不符合上会条件的，检察委员会办事机构将理由详细列明，返回至承办人进行修改或者另行处理。

　　（五）明确检察委员会决议执行办法

　　对于本院检察委员会形成过半数意见的案件，由检察委员会办事机构负责督办执行，此种情况按照《人民检察院检察委员会工作规则》规定的流程实施即可，此处讨论的是召开检察委员会未形成过半数意见的情况。

　　首先，要明确上下级检察院的对接部门。在未形成过半数意见的情况下，负责对接案件或者事项的是两级院的检察委员会办事机构还是具体业务部门，这一点应当由市级院作出明确规定。笔者认为，检察委员会办事机构本身具有服务保障职能和督办职能，因此对于本院未形成过半数意见的案件，应当由本院检察委员会办事机构提交会议材料交由上一级检察院的检察委员会办事机构，包括提交案件材料、说明会议情况，以及会议的争议焦点和最终形成的不同的意见。由上一级检察委员会办事机构按照流程向领导请示汇报后决定如何作出最终决定，并规定出具体的时间期限。

　　其次，要明确受理程序。市级院检察委员会办事机构根据本院召开检察委员会的程序，先审查是否符合上会审议的范围。对于不符合上会要求的案件，退回下级院检察委员会办事机构，并将理由和法律依据附上。根据会议需要，可以邀请下一级院的检察委员会委员和案件承办人列席，需要对案情答疑解惑的可以请案件承办人当场汇报。上一级检察院检察委员会的最终决定，由检察委员会办事机构负责将决定通报下一级的检察委员会办事机构，检察委员会办事机构告知案件承办人并监督执行，将《执行情况反馈表》抄送上一级检察院。